Universitetet i Bergen sine hovedsatsings-
områder er
marin forskning og utviklings-
forskning

Redaksjon

Norsk fiskeripolitikk:
Fra regulering til liberalisering

Helt siden 1930-tallet har norsk fiskerinæring vært regulert av et utall lover og bestemmelser.

– Reguleringene har hele tiden vært styrt av et ønske om å sikre lønnsomheten i næringen, men på 90-tallet har virkemiddelet for dette endret seg fra regulering til en omfattende liberalisering. De siste årene er mange av de viktigste bestemmelsene blitt revidert eller fjernet helt, sier forsker Stig-Erik Jakobsen ved Institutt for geografi/SNF.

Tekst: Ingrid Dreyer

I en situasjon der en gir fra seg flere og flere styringsredskaper, mener Jakobsen likevel at det er mulig å ta distriktspolitiske hensyn, for eksempel ved fordeling av fiskekvoter eller nye konsesjoner i fiskeoppdrettsnæringen.

– Det er den økende internasjonale frihandelen som har tvunget fram en endring i det norske reguleringsregimet. Mens man tidligere forsøkte å begrense konkurransen i næringen, legger man i dag til rette for konkurranse ved å fjerne restriksjonene, sier Jakobsen.

Jakobsen har gjort en analyse av norsk fiskeripolitikk i etterkrigstiden. Prosjektet hans er en del av prosjektet "Norske fiskerisamfunn i endring", som omfatter en gruppe forskere og hovedfagstudenter ved Institutt for geografi. Jakobsen har tatt for seg de tre basisaktivitetene i fiskerinæringen: fangst, fiskeindustri og eksport, og undersøkt hvordan koblingene mellom disse og deltakelsen i dem er regulert. Målet har vært å finne ut hva slags intensjoner myndighetene har hatt med de politiske reguleringene.

Hvorfor reguleringer?

– I følge reguleringsteori ligger det to hovedintensjoner bak regulering av økonomisk aktivitet. Den vanligste er at man ønsker å oppnå en mer effektiv tilpasning i systemet. Ved å regulere aktiviteten kan man korrigere for markedssvikt, som for eksempel ødeleggende konkurranse eller fravær av nødvendige innsatsfaktorer, og derved oppnå bedre lønnsomhet i næringen. Den andre intensjonen er å sikre jevnere fordeling av verdiskapningen, for eksempel ved å ta distriktspolitiske hensyn. Det vil ofte være en grunnleggende motsetning mellom disse to intensjonene, slik at de vanskelig lar seg oppfylle samtidig. Likevel ser vi ofte at begge blir framhevet når politikere uttrykker målsettinger for fiskeripolitikken, men etter det jeg har kunnet se av den konkrete lovgivningen på området, er det lønnsomhetskravet som alltid har hatt mest å si, sier Jakobsen.

For å danne seg et helhetlig overblikk over intensjonene har Jakobsen valgt å gå helt tilbake til 1930 og se fiskerinæringen under ett over lang tid. Han har i første rekke benyttet stortingsdokumenter som kildemateriale.

– Gjennom å se på Stortingets behandling av de ulike lovene har jeg kunnet avdekke politikernes intensjoner bak lovforslagene. Denne framgangsmåten gjør det samtidig mulig å få indikasjoner om hvilke pressgrupper som befinner seg i kulissene, sier Jakobsen. Han mener at den særlige verdien ved forskningsprosjektet er at det gir et historisk overblikk over en politisk utviklingstendens som ikke er umiddelbart synlig på nært hold.

– Det er nok vanskelig for den enkelte aktør å se hvilke overordnede målsettinger som styrer, sier Jakobsen.

Lite distriktspolitikk

Man kan ofte få inntrykk av at distriktspolitiske hensyn står høyt på mange politikeres dagsorden, men i følge Jakobsen er dette altså nærmere idealene enn virkeligheten når det gjelder fiskerinæringen.

– De fleste reguleringer er gjort med tanke på lønnsomhet. Den grunnleggende ideen har vært at lønnsomhet kan oppnås gjennom å stabilisere en næring som tradisjonelt har vært preget av svingninger, både i forhold til ressurstilgangen og i forhold til markedet. For å framskaffe stabilitet har man opp gjennom årene innført stadig flere lover for å begrense konkurransen i næringen. Som eksempel nevner Jakobsen innføringen av Råfiskloven i 1938. Før denne ble vedtatt hadde fiskerne underbydd hverandre når de skulle levere fisk til fiskeindustrien. Råfiskloven begrenset konkurransen i førstehåndsomsetningen fordi all fisk nå måtte omsettes gjennom salgslag. Salgslagene setter en minstepris på fisken. Når fiskerne organiserte seg på denne måten, ble makten liggende hos dem i stedet for hos kjøperne.

Lignende konkurransebegrensende tiltak ble også innført i de andre leddene i næringskjeden. Klippfiskloven av 1932 og Eksportloven av 1955 sikret en streng regulering av norsk eksport. Noen få fikk rettigheter til å eksportere fisk. Før dette monopolsystemet ble opprettet hadde den sterke konkurransen mellom norske aktører på det internasjonale markedet ført til sterkt prispress, noe som hadde negative konsekvenser for alle aktører i næringen.

– Disse reguleringene er altså begrunnet ut fra et effektivitetskrav. Man mente at lite konkurranse eksportørene imellom ville gi bedre lønnsomhet bakover i leddene. Men det finnes også eksempler på at både fordelingsmål og effektivitetsmål har vært oppfylt samtidig, kan Jakobsen fortelle.

– Vi så dette i oppdrettsnæringens første fase. På 1980-tallet var det sterk vekst i næringen, og i denne situasjonen så man seg råd til å tenke distriktspolitisk. Det ble tilrettelagt for små enheter, og man satte som krav at eierne måtte komme fra lokalsamfunnet for å få konsesjon. Men mot slutten av tiåret inntraff en alvorlig krise i næringen, som skyldtes et sammentreff av internasjonalt prisfall og omfattende sykdomsproblemer. For at oppdrettsnæringen skulle styrke seg internasjonalt mente myndighetene at man trengte større enheter som kunne drive mer effektivt, og dermed ble restriksjonene fjernet. Det er altså lønnsomhet som står øverst på prioriteringslisten, slik at man bare tar distriktspolitiske hensyn etter at effektivitetsmålet er oppfylt, sier Jakobsen.

I fiskeriene er det Deltakerloven som har hatt de sterkeste fordelingsmessige effektene. Hensikten med Deltakerloven har vært å hindre at hvem som helst skal kunne skaffe seg et fiskefartøy. Det var fiskerne som skulle eie fiskefartøyene.

– Denne loven gjør det blant annet vanskelig for fiskeindustribedrifter å overta fiskefartøy, og er bakgrunnen for de problemene Kjell Inge Røkke har hatt med å skaffe seg adgang til fiskeriflåten, sier Jakobsen.

Utvanning av lovverket

Svært mange av de lovene som har regulert fiskerisystemet i Norge har forsvunnet eller blitt endret i den senere tid. Ifølge Jakobsen har myndighetenes måte å tenke på endret seg radikalt.

– Fram til 1980-tallet ble stadig nye reguleringstiltak innført for å stabilisere vanskelige situasjoner i næringen. På 90-tallet ser vi en motsatt tendens: Problemer forsøkes løst ved deregulering. Tidligere forsøkte man å begrense konkurransen. Nå forsøker man heller å tilrettelegge for konkurranse, for å skape en mer dynamisk og innovativ fiskerinæring, sier Jakobsen.

Han forklarer dette med en stadig økning i den internasjonale handelen, der norske fiskerier konkurrerer på beinharde vilkår med både europeiske og asiatiske land. Han mener at norske myndigheter nærmest er blitt tvunget til å deregulere.

– Selv om de mange lovreguleringene enkeltvis nok har hatt sin misjon, så har alle lovene har gjort systemet veldig rigid. Det har vært vanskelig for aktørene å tilpasse seg når de eksterne forholdene er blitt endret. Det ytre presset mot det norske reguleringsregimet har med andre ord bidratt sterkt til at man har fått nye strategier i den politiske reguleringen, sier han.

Hovedtrekket i de nye strategiene er at man i stedet for å hindre konkurranse nå forsøker å tilrettelegge for dette, i første rekke ved å deregulere. Jakobsen viser til at det for eksempel har skjedd en kraftig liberalisering av eksportnæringen.

– Der det tidligere bare var noen få eksportører har nå nesten hvem som helst anledning til å prøve seg, så lenge de har startkapital. Tanken bak dette har vært å skape en mer innovativ fiskerinæring, der en gjennom å gi flere aktører muligheten til å prøve seg gir spillerom til flere ulike tilpasningsstrategier. En overlater med andre ord tilpasningene mer og mer til markedskreftene i stedet for å anvende lovreguleringer, sier Jakobsen. Han mener dette henger sammen med en ideologisk endring både nasjonalt og internasjonalt.

Ideologisk endring

– Verdenshandelen i dag styres av en sterk tro på at økonomisk vekst skapes gjennom økt internasjonal handel. Dette har gitt seg utslag i at de ulike nasjonale økonomiene blir mer og mer åpne, og vi har fått en rekke internasjonale frihandelsavtaler, som GATT, WTO og EØS-avtalen. Denne internasjonaliseringen har lagt et sterkt press på nasjonale reguleringsregimer, sier han.

Frislippet i fiskerinæringen ser med andre ord ut til å henge sammen med en omfattende endringsprosess i den internasjonale økonomiske politikken på 1990-tallet, der markedskreftene blir tillagt mer makt enn før.

– I takt med økningen i verdenshandelen ser vi at Arbeiderpartiet har modernisert sin ideologi, slik at det er blitt stuerent å snakke om at markedet må styre, sier Jakobsen.

– En effekt av dette er at man i mindre grad tenker distriktspolitisk. Dette ser vi for eksempel i oppdrettsnæringen. Da restriksjoner på det enkelte foretaks mulighet til å ha mer enn én konsesjon ble fjernet i 1991, ble også mulighetene til å drive fordelingspolitikk redusert. Lønnsomhetskravet har vært gjeldende hele tiden, men med den liberaliseringen som nå skjer, gir man fra seg mange av styringsverktøyene, sier Jakobsen. I en situasjon der det kan se ut til at vi ikke lenger er herre i eget hus, mener han at politikerne bør være forsiktige med å drive tilpasningene for langt.

– Det er betimelig å spørre seg om Norge egentlig har mulighet til å fortsette å drive en nasjonal fiskeripolitikk. I all næringspolitikk ser vi nå at en blir tvunget til å tilpasse seg internasjonale avtaler. Men jeg tror at vi i Norge ikke er flinke nok til å forsøke å lete etter områder der det fremdeles er mulig å drive politisk styring. I stedet skjer det en ensidig tilpasning, sier Jakobsen. Han mener at man nå må tenke nytt når det gjelder hva som kan styres.

– Et område der man fortsatt har gode muligheter for å holde tømmene selv, er ved fordeling av fiskerikvoter. Det er for eksempel ingenting i internasjonale avtaler som tilsier at man ikke kan prioritere næringssvake områder når man tildeler kvoter. Det samme gjelder ved tildeling av nye konsesjoner i oppdrettsnæringen. Myndighetene kan også i økende grad satse på kompetanseoppbyggende tiltak i slike områder, og overføringer til distriktene, den såkalte regionalstøtten, kan gis til regioner der man har et stort innslag av en næring man anser som distriktspolitisk viktig, sier Jakobsen, og understreker at dette krever nytenkning.

– Hvis politikerne fortsetter å drive ensidig med tilpasninger, vil internasjonale forhold bli alene om å påvirke hvilken vei utviklingen går, mener han.