Hjem
Kommunikasjonsavdelingen
Nyhet fra På Høyden

Autonomi i kontrollens tid

Universiteter føler selv at de har en stor grad av selvstyre. Men dette utelukker ikke at kontrollen er sterk.

Hovedinnhold

Blant statlige organisasjoner er universiteter og høyskoler i en særstilling. I forhold til for eksempel skatteetaten, er de i stor grad fri til å definere sitt eget virke og hverdag, både i forhold til faglige spørsmål og økonomi. I de senere år har dette blitt ytterlige forsterket ved at universiteter og høyskoler har fått særegne organisasjons- og styringsformer. 

Universitetet i Bergen har for eksempel siden 2001 vært organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter.

– Det finnes ulike dimensjoner av autonomi, sier Kristin Rubecksen ved Institutt for administrasjon- og organisasjonsvitenskap.

Hun har skrevet doktorgrad om emnet autonomi og kontroll i statlige organisasjoner, basert på en stor spørreundersøkelse der 150 organisasjoner har deltatt. Hun deler inn autonomi i tre hovedtyper. Disse er basert på i hvilken grad man kan:

* fatte beslutninger på personalområdet
* fatte beslutninger om økonomi
* utforme fagpolitikk

Myk autonomi

Blant funnene hennes er at både statlige organisasjoner, universiteter og høyskoler mener de i stor grad har autonomi i forhold til overordnede myndigheter som fagdepartement og statsråd. Men det er ikke slik at denne autonomien er av generell karakter. Det er store variasjoner i opplevd autonomi på ulike områder, og kan dermed være omfattende innenfor noen saksfelt, men samtidig begrenset på andre.

– En hovedtendens i dataene er at det er mer vanlig å oppfatte en stor grad av autonomi knyttet til det å bestemme lønnsnivå og forfremmelser. Man føler i mindre grad at man står fritt til å si opp folk, sier Rubecksen.

Det er altså den myke autonomien som er utbredt, ikke den som kan få store konsekvenser for eksempel for budsjettspørsmål med nasjonale ringvirkninger.

Frihet på vilkår

Men stor grad av autonomi betyr ikke nødvendigvis det samme som lite kontroll. Rubecksens forskning viser at selvstendigheten ikke er absolutt, men opptrer innen visse rammer. For selv om en stor del av statlige organisasjoner opplever at de har stor grad av autonomi, uttrykker de også at de er underlagt stor grad av kontroll.

– For eksempel kan man ha stor frihet til å foreta beslutninger om personalet, mens man samtidig er bundet av økonomiregelverket eller generelle lønns- og personalregelverk, sier hun, og legger til at det dermed dreier seg om frihet på visse vilkår.

– Det som er spesielt for universiteter og høyskoler, er at de i forhold til andre organ har blitt gitt en stor faglig selvstendighet gjennom valg av særegne organisasjons- og styringsformer, ifølge Rubecksen.

Her er det to variabler: I hvilken grad kan man velge å prioritere ressurser for å nå et gitt mål – og i hvilken grad kan man fatte bestemmelser av innholdsmessig karakter.

Vanskelig å måle

I løpet av de ti siste årene har universitene blitt mer selvstendige. Samtidig har det blitt lagt om til rundsumbevilgninger på budsjettene, som universitetene selv kan fordele internt.

Innen New Public Management hevdes det at man må gi autonomi til statlige organer for at de skal fungere optimalt. Men man må også kontrollere at de bruker friheten korrekt.

– Samtidig som at friheten blir større, blir man også målt. De overordnede målene skal ideelt sett formuleres av toppledelsen, hvilket ofte vil si statsråd og fagdepepartement. Og alt ettersom man har en god eller dårlig oppnåelse av disse målene, er tanken at man skal belønnes eller straffes. Det er et ideal om ytelsesbasert styring, sier Rubecksen.

Men praksisen samsvarer ikke alltid med idealet, forteller hun. I praksis spiller for eksempel organisasjonen selv en rolle når målene skal utformes. Det er også fullt mulig å utforme resultatindikatorer som ikke måler det de skal på en tilstrekkelig måte. Dette kan være fordi det er vanskelig å sette ut i livet vage målformuleringer med store samfunnsmessige implikasjoner. Dermed er det ofte aktivitetene som måles, og ikke resultatene.

– Man kan måle hvor mange studenter som blir tatt opp, hvor fort de går gjennom studiene og med hvilke karakterer. Men gir det et godt inntrykk av hva de har lært? Ikke alt er like lett å måle, som for eksempel samfunnsmessige resultater, sier Rubecksen.

Kompleks kontroll

Hun mener det interessante er at slike nye former for resultatbasert kontroll og ytelsesbasert styring ikke har erstattet mer tradisjonelle byråkratiske former for kontroll – de kommer i tillegg. Resultatet er derfor at statlige organisasjoner i dag befinner seg i et mer komplekst kontrollregime enn før.

Og mens universiteter og høyskoler har fått en friere organisasjonsform enn andre statlige organer, står de også overfor andre utfordringer enn mange av disse, påpeker Rubecksen. De må også tilpasse seg forventninger og press fra omgivelsene i form av internasjonale strømninger og forpliktelser, som for eksempel Bologna-prosessen.

– Alt dette fører til utfordringer for universiteter og høyskoler i tiden fremover. Hvilke føringer legger slike organisasjons- og styringsformer på muligheten for å ivareta ulike verdier? Men kanskje enda mer sentralt, hvilke føringer legger bruk av slike organisasjons- og styringsløsninger på vurderinger av hvor viktige ulike verdier er, spør Rubecksen.

Artikkelen er hentet fra UiBs internavis På Høyden.